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□ 사안의 개요
○ 기초사실
▷ 원고들은 아로니아를 재배하는 농업인들이며, 피고는 농림업 및 식품산업 정책에 관한 조사 및 연구를 목적으로 설립된 정부출연 연구기관이다. 2018년 1월경, 원고 E 등은 아로니아 분말 및 농축액의 수입으로 아로니아 생과 가격이 급락했다며 자유무역협정 체결에 따른 농어업인 등의 지원에 관한 특별법(이하 ‘자유무역협정 농어업법’)에 따라 아로니아를 피해보전직접지불금 지원대상 품목으로 지정해 줄 것을 농림축산식품부장관에게 신청하였다(이 사건 신청).
▷ 피고는 농림부에 제출한 108개 품목에 대한 조사·분석 연차보고서(이 사건 보고서)에서 아로니아에 대한 분석 결과를 포함하였다. 피고는 아로니아 생과에 대해 냉동 아로니아의 검역 통계를 기준으로 수입량을 산출하고, 가격은 공식 거래자료가 없어 충북 단양 지역의 가공공장 수매실적 자료를 기준으로 삼았다.
▷ 이후 농림부장관은 2018년 5월 1일 아로니아를 제외한 품목들을 피해보전직불금 및 폐업지원금 지원 대상으로 지정한 행정예고를 발표하였다. 다수의 아로니아 농업인들과 사단법인은 2018년 5월 중순 행정예고에 대해 이의신청을 제기했으나, 농림부는 결국 아로니아는 제외한 채 2018년 6월 5일 고시(농림부고시 제2018-43호, ‘이 사건 고시’)를 발령하였다.
▷ 이후 피고는 농림부장관에게, 2018. 7.경 ‘아로니아의 신선·냉동 수입량 실적 부재로 피해보전직불금 발동 요건이 충족되지 않았다’는 내용의 ‘2018년도 FTA 피해보전직불금 지원 대상 품목 조사·분석 결과(아로니아)’를, 2018. 7. 20. ‘아로니아 분말의 수입가격이나 아로니아 분말 수입량 모두 국산 아로니아 가격에 일정부분 영향을 미치지만 통계적으로 유의미하지 않다’는 내용의 ‘국산 아로니아와 수입 아로니아 분말간 영향 분석’(이하 ‘이 사건 분석’이라 한다)을 각 제출하였다.
▷ 한편 원고들은 농림부장관을 상대로 주위적으로 이 사건 고시의 무효 확인을, 예비적으로 이 사건 고시의 취소를 구하는 소를 제기하였는데(서울행정법원 2019구합67760호), 위 법원은 주위적 청구를 기각하고, 예비적 청구를 각하하는 내용의 판결을 선고하였고, 위 판결은 항소(서울고등법원 2020누54557호) 및 상고(대법원 2021두37588호)가 모두 기각되어 2021. 7. 9. 그대로 확정되었다(관련 행정소송).
○ 원고들 주장 요지
▷ 피고는 자유무역협정 농어업법 제20조에 따라 농림부장관이 지정한 농업인등 지원센터로서 자유무역협정의 이행이 농업인에게 미치는 경제적 영향 등을 정확하게 조사·분석·보고함으로써 대한민국으로 하여금 농업인 등에 대한 지원금 지급 등의 피해방지 대책을 마련할 수 있도록 하여 농업인에게 피해가 발생하지 않도록 해야 할 주의의무가 있음에도, 그 주의의무 위반으로 농림부장관이 아로니아를 지원대상 품목으로 선정하는 데 있어 부적절한 분석을 제공하였고, 그로 인하여 아로니아가 지원대상 품목에서 제외되었다.
▷ 따라서 피고는 아로니아를 생산하는 농업인인 원고들에게 위와 같은 불법행위로 인하여 원고들이 입은 손해(아로니아가 지원대상 품목에 선정되었다면 원고들이 받았을 피해보전직접지불금과 폐업지원금 상당액, 원고들이 아로니아가 아니라 다른 작물인 블루베리 및 복분자를 식재하여 얻었을 기대소득 상당액 및 위자료)를 배상할 책임이 있다.
□ 쟁점에 관한 판단
다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고가 원고들에 대하여 그 주장과 같은 불법행위에 기한 손해배상책임을 부담한다고 인정하기 어렵다.
○ 피고는 정부출연연구기관 등의 설립ㆍ운영 및 육성에 관한 법률에 따라 설립된 정부출연 연구기관으로서 연구 및 경영에서 독립성과 자율성이 보장되어 있다. 피고가 자유무역협정 농어업법 제20조 제1항에 따른 농업인등 지원센터로서 자유무역 협정의 이행이 농산물 또는 수산물의 수입량과 가격에 미치는 영향 등을 조사ㆍ분석하여 그 결과를 제시하는 경우에도 그러한 연구의 독립성과 자율성은 최대한 존중되어야 한다. 이를 고려하면, 피고와 같은 정부출연연구기관의 조사·분석 결과에 대해 객관적 합리성이 현저히 결여된 것이 아닌 이상, 단순히 원고들이 기대하는 결과와 다르다는 이유만으로 그 적정성을 문제 삼아 민사상 손해배상책임을 묻는 것에는 신중할 필요가 있다.
○ 정부는 아로니아 생과와 분말의 관세를 달리 규정하여 왔고, 자유무역협정 체결에 있어서도 대부분 아로니아 생과와 분말의 양허 내용을 달리 규정하며 통상적으로 분말을 더 완화하여 개발하는 등으로 무역에 있어 일반적으로 아로니아 생과와 분말을 구분하여 관리하고 있으며, 과실 자체 또는 자연 상태로 보존된 과실과 달리 과실을 가공한 품목은 그 의미상 가공 종류, 가공 수준, 가공 내용 등에 따라 다양한 가공품이 존재할 수 있으므로 생과와 대체관계에 있다고 평가할 가공품의 기준을 객관적․합리적으로 설정하는 데에는 상당한 어려움이 있을 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고가 농림부장관에게 아로니아의 수입량을 보고하면서 분말을 제외한 생과만을 기준으로 아로니아의 수입량을 산정한 판단은 존중되어야 하고, 이를 두고 객관적 합리성이 현저히 결여되었다고 단정하기는 어렵다.
○ 설령 피고의 위 조사·분석결과 전체가 객관적 합리성을 결여하였다고 보더라도, 자유무역협정 농어업법에 근거한 피해보전직접지불금은 협정을 이행함에 따라 피해를 입은 농어업인이 지불금의 지급대상자에 해당할 경우 농어업인 지원 대책 중 금전적인 혜택을 주어 피해를 보전하려는 내용의 수익적 행정행위인데, ‘협정의 이행으로 수입량이 급격히 증가하여 가격하락의 피해를 입은 품목’으로서 법령에 따른 선정기준에 부합하여 피해보전직불금의 지원대상에 해당하는지 여부를 재량에 따라 판단하는 주체는 피고가 아니라 농림부장관이고, 피고는 농림부장관에게 그 판단에 필요한 참고자료로서 조사·분석결과를 제출할 수 있을 뿐, 그 조사·분석결과가 농림부장관을 구속하는 것도 아니다.
○ 관련 행정소송의 확정판결에서 이 사건 고시에 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 보기 어렵다는 판단이 내려진 이상, 그 전제가 된 피고의 조사·분석 행위만을 따로 떼어 불법행위로 평가할 수 없다.
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